Por Raúl Figueroa) La discusión planteada entre provincias productoras de petróleo y el Estado nacional se presenta, desde la síntesis que impone la práctica política, como una defensa de la “ley corta” de Hidrocarburos, así denominada la norma que lleva el número 26.197. ¿Qué dice esta ley?
“Artículo 1: Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito territorial en que se encuentren. (…) Pertenecen al Estado nacional los yacimientos de hidrocarburos que se hallaren a partir de las DOCE (12) millas marinas medidas desde las líneas de base establecidas por la Ley Nº 23.968, hasta el límite exterior de la plataforma continental”.
Vale el esfuerzo de tomar el tiempo necesario para leer otro artículo de la “ley corta” (son apenas seis artículos, al cabo):
“Artículo 2: A partir de la promulgación de la presente ley, las provincias asumirán en forma plena el ejercicio del dominio originario y la administración sobre los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que fueren ribereñas, quedando transferidos de pleno derecho todos los permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos, así como cualquier otro tipo de contrato de exploración y/o explotación de hidrocarburos otorgado o aprobado por el Estado nacional en uso de sus facultades, sin que ello afecte los derechos y las obligaciones contraídas por sus titulares. (…) El ejercicio de las facultades como Autoridad Concedente, por parte del Estado nacional y de los Estados provinciales, se desarrollará con arreglo a lo previsto por la Ley Nº 17.319 y su reglamentación y de conformidad a lo previsto en el Acuerdo Federal de los Hidrocarburos. El diseño de las políticas energéticas a nivel federal será responsabilidad del Poder Ejecutivo nacional”.
De la lectura de estos dos primeros artículos surge la contraposición de intereses en pugna. De un lado, el dueño del recurso, es decir cada una de las provincias, defendiendo su derecho a establecer criterios para la explotación y exigiendo participar asociativamente en las eventuales explotaciones y su consecuente generación de renta petrolera. Todo ello, sin que el Estado nacional haya renunciado a la potestad de establecer políticas energéticas que deben satisfacer la demanda de todo el país. Surge claramente que la ley corta reconoce la preeminencia de la ley 17.319, que es la ley nacional de Hidrocarburos, cuyo texto se apunta a modificar a través del proyecto en pugna. ¿Es posible compatibilizar ambos intereses? Más que posible, resulta urgentemente necesario, sin que las provincias pierdan autonomía, pero sin que el Estado nacional renuncie a su rol de generar un plan estratégico para resolver el déficit de energía que insume miles de millones de dólares al país, que cada año incrementa sus compras de gas y petróleo al mercado internacional.
Una Agencia Nacional de Energía para compatibilizar intereses Nación-Provincias
Uno de los cuatro puntos en disputa está vinculado al hecho de que el proyecto de ley que impulsa Nación apunta a establecer uniformidad de criterios en las licitaciones para la adjudicación de áreas, priorizando la mayor oferta de inversión como requisito para la adjudicación. La oposición provincial –expresada fuertemente por Chubut y Neuquén- puede resumirse en dos aspectos: la potestad de adjudicación dejaría de estar en poder de las provincias, para ser asumido por una comisión nacional. Esto viene a cristalizar lo que ya rige por un decreto del año 2012, número 1.277, que creó una comisión actualmente presidida por el ministro de Economía Axel Kicillof para aprobar, entre otras facultades, proyectos de inversión a desarrollar por las operadoras en las jurisdicciones provinciales. De allí que quienes defienden la posición provincial sostienen que dicho decreto debería ser atacado por resultar anti constitucional, ya que otorga facultades a Nación que la Constitución de 1994 (Nacional y de las respectivas provincias) ha reconocido a favor de los Estados hidrocarburíferos. Cierto es que la participación del Ministerio de Economía se previó por el sistema de promoción que se creó (por ejemplo, libre disponibilidad de una parte del crudo producido y de las divisas generadas) para atraer inversiones de alto impacto, en un mercado de alta regulación (en Argentina rigen precios internos de referencia para el crudo y el gas, además de fuertes retenciones para la exportación de petróleo). A entender de no pocos analistas, la necesaria participación del Estado nacional a la hora de realizar “el diseño de las políticas energéticas…” (según prescribe la “ley Corta”) podría darse a través de una Agencia Nacional de Energía, en modo similar al que funciona –con buenos resultados, según las referencias- en otros países de Latinoamérica. Dicha Agencia, conformada por equipos técnicos de alta calificación y de ambas jurisdicciones, debería articular los intereses del conjunto y armonizar las expectativas de cada una de las provincias propietarias del recurso, de manera que éstas puedan ejercer sus derechos (fijando condiciones para la explotación, por caso el canon de acceso a un área, dentro de un rango acordado previamente, pero a la vez con una supervisión desde el Estado nacional para impedir que las concesiones de áreas se transformen en mero objeto de especulación y transacciones poco claras, como ha ocurrido con algunas áreas marginales licitadas en Chubut desde 2006 en adelante, por citar un ejemplo que puede ampliarse a la totalidad de las provincias, sin ir más lejos Santa Cruz).
Este sería un mecanismo apto para zanjar algunas diferencias y para unificar criterios en los cuales podría amalgamarse el legítimo interés de la provincia, por tener una importante participación en la renta petrolera sin perder de vista la posibilidad de atracción de inversiones para satisfacer las necesidades energéticas del país. A su vez, las provincias petroleras no deberían renunciar a un debate todavía pendiente en el Congreso de la Nación, para articular un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, de manera tal que los Estados productores de petróleo no deban resignar aquellos ingresos en base al argumento de que “tienen regalías hidrocarburíferas”, si no poder acceder a los recursos coparticipables que por derecho le corresponden, no sólo por el crecimiento poblacional sino también -en algún grado que podría plantearse en el debate- con cierta proporción a lo que se genera en sus territorios. Por caso podría pensarse cuánto de lo que la provincia de Chubut (y una plaza bancaria como la de Comodoro Rivadavia) generan en recaudaciones por impuesto al cheque, retorna a esta región en materia de coparticipación o cristalizada en obras (la respuesta está a la vista, “las cosas se cuentan solas, País: sólo hay que saber mirar”). Por lo contrario, la mayor captación de renta que asegura la ley provincial de Hidrocarburos para los municipios de la zona sur debería empezar a saldar algunas de aquellas deudas, pero no se debería renunciar a la discusión mayor sobre el reparto de los impuestos que religiosamente se pagan desde el sur del mundo.
No Convencionales y el riesgo de un caballito de Troya
Una de las claves para volver a encauzar la discusión la dio el recientemente asumido director de YPF en representación de Chubut, contador Jorge Gil (en reemplazo de Oscar Cretini). Tras enfatizar que no está en discusión la propiedad de las provincias sobre los recursos del subsuelo, indicó que el debate apunta a considerar las nuevas tecnologías y altas inversiones que exigen los recursos No Convencionales. “Por lo tanto, la administración de esos niveles de riesgo merece ingenierías económicas distintas de las tradicionales de los yacimientos maduros que ya están en producción; ése es el nudo de la cuestión”, expresó. El diagnóstico es acertado, pero también lo son los argumentos para dudar respecto del manejo personalista de funcionarios del gobierno nacional y la intención de filtrar en la discusión una intencionalidad de volver a concentrar en Nación muchas de las decisiones que hoy deben consensuarse con las provincias. Cierto es que los recursos No Convencionales implican un gran potencial, pero lo es también el hecho de que las áreas maduras como la cuenca del Golfo San Jorge siguen albergando recursos para ser explotados a mayor escala, incluso con la perspectiva abierta por YPF en su proyecto exploratorio en Restinga Alí para volver al offshore, tal como anticipó suplemento Desarrollo semanas atrás. “Algunos que hoy están en Nación se olvidaron de la visión que tenían cuando estaban en Santa Cruz”, dijo a este medio un veterano dirigente de la región, conocedor de políticos de un lado y otro de la cuenca. Igualmente, no debería perderse de vista que la discusión debe plantear objetivos de mediano y largo plazo, que superarán con creces lo que queda de mandato de la actual gestión de gobierno. Hace falta mucha grandeza –y por supuesto, conocimiento real del tema- para volver a encauzar una discusión que debiera sentar las bases hacia un futuro que ofrece dos alternativas definidas: o el país proyecta de dónde sacar los 30.000 millones de dólares que necesitará para pagar la importación de barcos con gas licuado en pocos años y, inexorablemente, naftas y gasoil; o genera las condiciones básicas para que esas cifras provengan de inversión privada para aprovechar los recursos que todavía tiene el subsuelo que pertenece a las provincias hidrocarburíferas, por supuesto, pero que integran un mismo territorio nacional.
NOTA DOS
